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La formulación de políticas públicas en pensiones en Perú
14 de septiembre de 2020

​Columna de opinión de Noelia Bernal, profesor de la Facultad de Economía y Finanzas de la Universidad del Pacífico.

Nuestro país tiene una débil institucionalidad y baja credibilidad en materia de políticas públicas. En 2005, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ubicó al Perú en un nivel medio-bajo en base a un índice de calidad de políticas públicas, con una calificación baja en casi todas las dimensiones analizadas entre varios países de América Latina (independencia judicial, administración pública, capacidad del Congreso, institucionalización de partidos, entre otros). 1

Según el estudio, después de la crisis de los ochenta, donde se produjeron expropiaciones, uno de los principales desafíos para formular políticas ha sido lograr credibilidad en un contexto institucional débil. A partir de los 90s, los gobiernos implementaron programas de reformas de gran alcance basado en la privatización de empresas públicas y desplazamiento del Estado para recuperar así la credibilidad de los inversionistas privados. Si bien gracias a estas reformas se ha ganado cierta credibilidad, en muchas de ellas se ha sacrificado atribuciones propias del Estado y la necesidad de intervención para corregir fallas de mercado o con fines redistributivos. En ese contexto, se observa como otros actores como el Congreso de la República, con poder emanado de su propia representación, intervienen en la economía. La política previsional es un buen ejemplo para ver las políticas en acción. 

La reforma previsional de los 90s, aprobada mediante Decreto Ley N° 25897, introdujo en el Perú el Sistema Privado de Pensiones (SPP) el cual opera bajo capitalización individual y es administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). Esta norma fue aprobada por el Ejecutivo y no pasó por el Congreso. Inicialmente, la reforma buscó cerrar el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), de beneficio definido y administración estatal, pero el Congreso no aceptó y se decidió que ambos sistemas coexistieran trasladando al trabajador la difícil decisión (y responsabilidad) de elegir a cuál sistema quería pertenecer. 

Durante casi 25 años, la idea que ha prevalecido detrás de la formulación de políticas ha sido que la capitalización individual o el SPP es superior al beneficio definido dado por el SNP para todos los trabajadores incluyendo los de bajos ingresos y baja productividad.2  No obstante, esta idea cambió en el 2015 cuando el Congreso aprobó la Ley N° 30425 que libera el 95.5% de los fondos de las AFP a los 65 años. El 4 de diciembre de 2015 el Congreso aprobó por unanimidad dicha reforma, y luego de ser observada por el Poder Ejecutivo, la política fue aprobada el 14 de abril de 2016 con 84 votos a favor, 2 en contra y 0 abstenciones. Esto marca un hito para la política previsional. Hasta ese entonces, la formulación de políticas había surgido generalmente de un Ejecutivo fuerte. Sin embargo, con esta Ley, el Congreso empezó a hacer política previsional y han empezado a surgir propuestas cuestionando la superioridad del SPP y las promesas hechas. 

Hace unos meses, en medio de la crisis sanitaria, el Ejecutivo dispuso la liberación de fondos de S/. 2,000 (DU 038-2020). El Congreso por su parte aprobó una liberación mayor de 25% del fondo mediante Ley 31017, la cual no fue observada por el Ejecutivo. En los últimos días se observa una propuesta para liberar el 100% de los fondos. Estas medidas, además de ser inconstitucionales, evidencian a dos actores, Ejecutivo y Congreso, haciendo política previsional de baja calidad y de corto plazo. El primero debilitado, pero con capacidad técnica y el segundo, con voluntad de atender demandas ciudadanas, pero sin equipo técnico. Necesitan complementarse. Actualmente existe en el Congreso una comisión multipartidaria encargada de hacer una reforma integral en dos meses. Se necesita entonces actuar rápido, haciendo un análisis técnico robusto para luego entrar a una etapa de negociación y acuerdo entre los partidos. Aprovechemos esta oportunidad para reformar el sistema con más legitimidad social y política que la reforma de los 90s. La evidencia muestra que los países que llevan a cabo políticas públicas consensuadas entre el Congreso y el Ejecutivo logran que ellas gocen de mayor legitimidad social y sostenibilidad en el tiempo. Si adicionalmente se apoyan en la academia las políticas se fortalecen porque están basadas en evidencia. ​

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1. Banco Interamericano de Desarrollo (2005), La Política de las Políticas Públicas. Progreso Económico y Social en América latina. Informe 2006. 

2. Entre estas políticas están la afiliación automática a cuentas individuales de todo nuevo trabajador después de 10 días de no decir a cuál sistema desea pertenecer, los bonos complementarios, pensiones mínimas y desafiliación para compensar a los individuos que se equivocaron y no debieron afiliarse o ser asignados al SPP, entre otras. ​

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Economía Noelia Bernal

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